编者按：6月8日，《人民政协报》刊发了惠州市政协委员邵灿辉署名文章《惠州市政协参与基层社会治理的创新路径研究》，现予以转发。
【关键词】市县政协 基层社会治理 制度优势 创新路径 惠州市政协
引言
中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记明确指出人民政协是社会主义协商民主专门协商机构和国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排，阐明了人民政协参与国家治理的必要性和重要性。由此引发了学术界关于人民政协与国家治理关系的研究。但关于人民政协参与基层治理的研究相对较少。基层处于国家治理的第一线，基层治理难、难治理的问题突出。如何推动协商民主向基层延伸，发挥人民政协在基层治理中的优势，提升基层治理水平就显得尤为重要。
基层治理现代化是国家治理现代化的重要基础，通过民主协商、多主体参与，形成一整套维护社会秩序、规范公共权力运行的规则和制度，旨在促进公共利益最大化，满足基层群众公共需求，解决基层社会矛盾和问题，最终实现善治。因此，善治是基层治理现代化的核心价值所在。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是以广泛多层制度化参与为基础，通过平等、有序、真诚的协商保证人民在日常政治生活中广泛持续深入参与的权利。协商民主的实质，就是要实现和推进公民有序的政治参与，满足公众的利益诉求，是以公共利益为价值取向的。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是制度化的协商民主形式。政协协商的出发点是人民群众的利益诉求，协商的平台、程序、技术、机制都是为了公共利益而服务的。因此，人民政协协商民主的基本价值取向与基层治理现代化的核心目标是高度统一的。
一、市县政协参与基层社会治理的优势
民主协商是一种平等沟通、协商对话的机制，是实现社会治理现代化的重要手段。人民政协是社会主义协商民主专门协商机构，在推进协商民主方面具有独特优势。
（一）提升基层社会治理的科学性。市县人民政协参与基层社会治理有利于提升其科学性。首先，人民政协是以协商为主要工作。与其它协商民主渠道不同的是，人民政协将协商民主贯穿履职全过程。发挥协商民主的作用不仅是人民政协的工作方式，更是人民政协的基本职责。人民政协是在广泛协商之中成立的，从成立之日起，就肩负着协商的职责。人民政协与协商民主相伴而生、相互促进。人民政协为协商民主提供了专门的组织保障，为协商的有效开展提供了必要的场地、人才、经费等各方面的基础保障。因此，作为专门协商机构的人民政协是社会主义协商民主实践中独有的、独特的组织机构。
其次，人民政协的协商是常态化的。人民政协是社会主义协商民主专门协商机构，就意味着协商是长期性的、经常性的任务，协商密度较高。比如，全国政协已形成以全体会议为龙头，以专题议政性常委会会议和专题协商会为重点，以双周协商座谈会、网络议政远程协商、专家协商、对口协商、提案办理协商、界别协商等为常态的协商议政格局。各级政协也结合实际、参照全国政协形成了各有特色的协商议政格局。因此，人民政协协商不是阶段性的，而是有计划性的，是多层次全方位展开的协商民主活动。总之，常态化的协商使得基层治理中的各种问题可以得到及时反馈、跟踪和解决。
最后，人民政协的协商是专业化的。委员是政协工作的主体，他们大都是某一领域的专门人才，知识素养高、综合能力强、专业水平高、社会责任感强，在本行业具有一定的权威性和知名度。委员能够利用自身的专业优势，在政协组织的各种协商活动中为基层治理中疑难问题的解决提供智力支持，进而推动提高基层治理的科学性。人民政协的专门委员会都有特定的联系对象、工作任务，具有很强的专业性，有条件也有能力针对国家和地区发展中某一领域的问题开展深入研究，并通过对口协商，为推动问题解决提供良策。人民政协本身是庞大的智库，同时也能把社会上政策水平高、专业能力强、有较强社会责任感的专家学者等精英型人才纳入政协智库建设中，通过论坛、研讨会等形式，推动各类人才在政协组织的协商议政活动中建言献策，充分发挥政协智库在党治国理政中的重要作用。
（二）提升基层社会治理的合法性。“合法性是国家治理研究的重要问题。一个政治体制要垂于久远，就不能仅仅依靠暴力和强制，是需要人们认同的，只有人们认同现行体制是本国最适合的，才具有政治合法性。”[1]长期以来，竞争性民主由于参与主体广泛，具有一定合法性。但竞争性民主虽满足了大多数人的利益，却忽略了少数人的利益，剥夺了少数人表达的权利，这也为其合法性埋下隐患。
马克思主义认为社会的价值主体是“每个人”，即“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[2]。“每个人”既包括多数人，也涵盖了少数人，扩大了参与的主体，凸显治理的合法性。人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构，在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。人民政协通过组织协商活动，可以动员各种力量参与到基层治理中，使各方面的人都有表达意见建议的权利和机会；在协商过程中，有关部门和人民群众就相关问题平等协商、广泛交流、凝聚共识，真正做到了人民的事情和人民商量。
当前我国改革进入攻坚期和深水区，新的社会问题、复杂的社会现象不断出现，往往牵一发而动全身，这在基层尤为突出。人民政协充分利用其代表性强、联系面广、包容性大的优势，广泛听取来自社会各领域、各阶层、各方面的声音，引领社会各界参与基层事务协商，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，兼顾社会各方面各主体的利益诉求，增强了基层治理的合法性基础。
（三）提升基层社会治理的有效性。治理有效性，是指国家治理功能在国家治理架构体系中发挥了应有的效用，有效率、有成效。基层社会是群众人数最多、利益分化最复杂的地方，最容易形成各种矛盾冲突。“基层治理的实质就是调和多元利益冲突的过程。”[3]“协商治理是实现基层治理有效性的一种制度性安排，是通过优化、整合和调控社会治理主体和市场治理主体的治理功能而实现治理的效率和效果。”[4]人民政协通过调研视察、提出提案、反映社情民意、组织协商活动等方式参与基层治理，为不同群体利益表达提供了渠道，有利于化解分歧、解决冲突、满足群众需求，提升基层治理的有效性。人民政协作为专门协商机构，通过搭建多样化的协商平台满足了社会不同群体的意见表达需要，营造了平等沟通交流的氛围。通过充分的协商讨论达成对基层治理问题的共识，可以有效疏导社会群体的负面情绪，将可能的社会冲突、社会矛盾等消灭在萌芽中，能有效维护社会稳定和发展。
（四）提升基层社会治理的有序性。习近平总书记指出，切实落实推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。[5]人民政协作为专门协商机构，在长期广泛的实践中已经形成了系统完备、全面规范的规章制度。《中国人民政治协商会议组织法》《中国人民政治协商会议章程》等专门对政协协商进行了明确规定和说明。新时代以来，中共中央先后出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》等重要文件，对人民政协协商民主作出了原则性规定，对政协协商内容、协商形式、协商平台建设等作出了统筹安排。在具体工作层面，《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》《中国人民政治协商会议全国委员会委员视察考察工作条例》《中国人民政治协商会议全国委员会反映社情民意信息工作条例》等的出台，为人民政协开展专门协商工作提供了操作规范。由此可见，人民政协作为专门协商机构，已经形成了相对完善的制度规范，为共同参与协商的不同主体进行民主、平等、充分的协商讨论提供了有序保障，有利于各协商主体凝心聚力参与社会治理、共同应对社会问题，提高基层社会治理的规范性有序性。
二、惠州市政协参与社会治理现状
惠州市政协通过多种途径参与市委、市政府主导的社会治理，通过向市委、市政府递交调研报告、建议案、提案、社情民意信息等形式，参与社会治理，并取得了一定成效。市政协第十二届委员会目前共有委员336人，囊括8个民主党派和工商联，其中常委61名。近两年，市政协调动广大组成单位积极性，通过组织开展各种协商民主活动积极参与社会治理，为市委、市政府更好解决各种社会治理难题献计出力，为社会各方共同参与协商提供渠道和制度保障，有力推动了共建共治共享的社会治理制度的完善发展。
“十三五”期间，惠州市政协围绕科技创新与发展、弘扬“五四”精神、人才队伍建设、文化创意产业发展、基层协商民主推进等主题，通过召开协商恳谈会等形式，收到相当多有价值的意见和建议。其中，关于拓展融资渠道，促进中小企业成长；布局大科技格局，推进科技创新合作机制建设；提升绿化景观水平、有效改善乡村环境；注重文化产业的历史传承和从业资质审核，防止低级次业态占用公共社会资源；拓展协商民主形式，动员社会力量参与党政群共商共治等建议，得到了相关部门的采纳，推动了民主决策、科学决策。市政协专委会充分利用界别专业优势，围绕商务引领和产业融合、金融驱动文化创意产业发展、农村城市化实现路径、公共文化建设管理与创新、弘扬社会主义核心价值、社区养老服务发展等课题，与市相关职能部门和基层单位开展了专题协商和对口协商。具体而言，惠州市政协参与社会治理的主要方式有以下几种。
（一）专题协商方式。这主要是针对社会治理中特定的某一类或某一专题问题进行的高层协商。专题协商的方式主要包括：在政协全体会议、常委会会议中召开的专题性会议，政协各专门委员会就某一议题召开的专题研讨会、座谈会、协商会，各民主党派、有关人民团体、各界代表人士参加的专题协商座谈会、征求意见会，政协专题议政会等，这些会议中有的是专门的专题协商，有的是在大会期间开设的专题性协商。
专题协商具有以下主要特点：一是协商议题具有专一性和重要性。此种协商重点关注的是市委、市政府有关社会治理的中心重点工作，或者是各民主党派、工商联或政协委员集中反映的群众广泛关注的社会热点问题。二是协商内容较为集中。专题协商的目的是就重要社会问题组织开展广泛的讨论协商，通过比较集中、深入、广泛的协商交流，征求各方意见，凝聚社会共识，寻求群众对党政决策的理解支持，共同寻找解决问题的最佳方案。三是协商成果反馈的层次较高。专题协商不仅参与的层次较高，专题协商所提的意见建议也可以通过座谈会或者建议案等形式，直接传递到该领域有关决策及其执行部门，从而可以直接推动、尤其是社会治理中某些关键性问题的及时解决。
（二）对口和界别协商方式。这是市政协专门委员会、界别与市委、市政府相关职能部门之间开展的协商（如下图所示）。
表1惠州市政协各界别与相关部门对口情况
| 界别 |
对口惠州市相关部门 |
| 中共、无党派、特邀 |
商务、信访、地税、房管、司法、自然资源 |
| 民建、工商联、特邀 |
市政、住建、国资、环保、检察、法院 |
| 民革、致公、台盟、侨联、台胞 |
金融、外办、台办、侨办、审计、园林绿化 |
| 民进、教育、社科 |
教育、文明、信息、人资、档案 |
| 九三、科协、科技 |
综治、水务、质监、科协 |
| 民盟、文艺、新闻出版 |
文化、旅游、工商、广电 |
| 工会、共青团、妇联、青联、特邀 |
法制、安监、规划、民防、公安 |
| 农工、医卫、体育 |
卫计、体育、食药监、城管 |
| 农业、经济 |
农业、财政、招商、统计、国税 |
| 少数民族、宗教、特邀 |
老龄、民宗、民政、残联、红十字、慈善 |
对口协商具有以下特点：一是具有一定的权威性，协商双方一般是政协的各专委会和政府职能部门；二是具有一定的关联性，协商双方所涉及的工作领域或行政管理领域相同或相近；三是具有一定的专业性，议题相对较为集中且具有专业性。政协各专门委员会开展的专题调研、视察、座谈等活动，也都是对口协商的重要载体。界别协商与对口协商的区别主要在于参与的主体不同。界别协商的主体可以是界别小组，也可以是几个界别联合参与。界别自身的特点也决定了界别协商同样具有议题专业性强、聚焦问题明确具体等特点。
（三）提案办理协商方式。提案工作在政协工作中具有全局性、基础性的地位，政协提案一直是政协委员履行职责的重要形式和手段。提案为政协及各专门委员会了解各民主党派、工商联、界别和委员关注什么样的问题、关注哪些问题、集中度如何等提供参考，方便政协根据各界别及委员的关注热点与市委、市政府工作开展衔接。同时，政协又可以有意识地引导委员关注党政部门关切的社会热点问题，推动委员撰写相关提案、有针对性的建言献策，从而实现建言建在需要时、点子上、关键处。提案办理协商在原来提案办理的基础上更加明确了协商的原则，更加体现出提办双方的地位平等。提案办理协商是以政协组织为平台，以政协提案的方式向党委、政府有关部门提出意见建议。在办理的过程中，提办双方围绕提案中提出的问题进行充分协商。特别是有关社会治理重点难点问题的提案，常常会有多件提案集中关注并从不同角度进行分析并提出意见建议的情况。因此，提案办理协商的过程就是推动政府改进工作、助力治理政策落实、监督治理成效的过程。
（四）其他协商方式。除专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商方式外，政协委员还可以通过其它方式参与社会治理。其中聘请特约监督员、反映社情民意信息等就是很好的参与方式。
“政府要聘请符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任各级特约监督员、检察员、审计员和教育督导员等，成为落实中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项具体措施。”特约监督员中很多人是政协委员，他们可以特约监督员的身份监督政府有关部门的社会治理工作，同样也能将在政协组织开展的各项协商活动中形成的意见建议以及发现的问题，以特约监督员的身份及时向政府有关部门反馈。担任特约监督员的委员在能公开的情况下，也可将政府有关决策过程、工作流程、工作成果、工作方式等向广大政协委员、所在界别或专委会进行陈述或说明，助力争取社会各界对政府政策的支持。
反映社情民意信息工作是政协的传统工作，也是最有效的工作方式之一。社情民意信息可以通过政协组织的渠道，将基层政协认为重要的情况直接向上一级政协组织反映，再由上一级政协反馈给同级政府部门，可以推动职能部门决策更加科学化，最终达到推进社会治理的效果。
三、惠州市政协参与基层社会治理的创新路径
（一）完善市县政协组织建设。习近平总书记指出“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[6]因此，完善市县政协组织建设，以促进政协协商与基层协商相衔接、推动基层协商民主发展，是必然要求。
首先，在乡镇和街道建立政协工作联络组。以乡镇为例。基层群众接触最多的是乡镇党委政府，住乡镇政协委员就成了基层群众和党委政府之间沟通的直接桥梁。但住乡镇政协委员居住相对分散，独自履职力量不足，因此完全有必要为住乡镇政协委员搭建一个交流工作经验和反映社情民意的工作平台。建立乡镇政协工作联络组，能够有效解决住乡镇政协委员力量不足的问题，有利于形成工作合力。
其次，建立市县政协委员工作流动站。市县政协委员工作流动站应包括政协委员联络室、基层政协委员活动中心、基层政协委员之家等，旨在更好组织政协委员开展联谊、学习、调研、履职建言等活动，更好收集并反映基层的社情民意信息，进一步增强凝聚力，为政协委员发挥应有作用创造良好的环境和氛围。
最后，重视市县政协制度建设。制定并完善政协工作委员会工作职责及相关制度，确保各项工作规范有序。通过完善市县政协组织建设，让政协的专门协商机构作用延伸到农村和社区，打通政协委员履职尽责、为民服务的“最后一公里”，使市县政协在基层治理中发挥积极作用。
（二）搭建形式多样的协商平台。拓展协商形式，创新履职方式，推动线上平台与线下协商相融合，提升协商效果。一方面，丰富现场协商的形式。比如，通过建立政协委员联络站、开展政协委员接待日活动，加强委员与群众的交流互动；通过入户走访、实地调研，了解社情民意；通过协商座谈会、民主恳谈会、专题协商会等，推动解决群众面临的现实问题。另一方面，创新网络协商的形式。通过人民政协的网络交流互动平台，如政协网站、政协微信公众号、政协委员微博等，及时发布信息，邀请政协委员与网民进行互动；通过远程视频会议形式，委员定期就人民群众关心的、亟待解决的问题进行交流讨论，提出建设性意见建议。网络议政、远程协商克服了时间、空间上的沟通障碍，让协商时刻在线，让联系更加密切，让问题能更快得到解决。线上平台与线下协商不是相互独立的，需要融合发展。现场协商可以加入线上平台的互动环节，依托“三微一端”（即微博、微信、微视频和客户端所构成的媒体矩阵），搜集更广泛的社情民意信息，让委员与更多网民交流互动。线上平台的协商也离不开线下协商，线上平台交流时民众反馈的信息需要通过现场调研、现场勘查去辨别，民众提出的诉求也需要通过专题协商、对口协商等方式去解决。只有线上平台与线下协商相结合，形成线上线下同心圆，才能让政协委员思想永远在线、智慧时刻连线、联系永不断线，真正发挥人民政协的专门协商机构作用。
（三）发挥政协委员主体作用。委员是政协工作的主体，也是基层治理的参与者和实践者。但在实际工作中，有的委员把“政协委员”当作一种“荣誉”，对履职尽责理解有误，对政协组织的活动不感兴趣，很少提交提案、参与调研，甚至连一年一次的政协全体会议都会缺席，无法真正发挥其联系社会各界、凝聚共识的作用。人民政协参与基层治理，就必须强化委员履职服务管理，以发挥好委员在政协工作中的主体作用。
第一，强化委员培训机制。定期举办各种形式的理论学习、专题辅导、讲座、研讨会，提高委员政治理论素养和对人民政协的定位认知，增强委员的归属感、责任感和使命感，提高其主动参与协商治理的意识，真正培养出一支高素质的懂政治、会协商、善议政的市县政协委员队伍。
第二，建立委员考核机制。借助互联网和大数据技术，建立委员履职电子档案，及时记录委员日常调研、提案以及参加其它基层治理活动情况，对其协商议政能力进行综合评估。定期开展委员述职活动，对其履职情况实时动态跟踪。
第三，完善委员产生机制。适时改进委员产生的程序、条件以及标准，适当增加基层一线委员数量，优化委员界别的代表性，注重吸收政治热情高、协商能力强的新社会阶层中的优秀分子加入政协委员队伍，从而增强政协协商的覆盖面、包容性和实效性。
第四，完善委员退出机制。在坚持委员任期制的基础上，启动委员淘汰机制。对那些长期不履行委员职责，或无故不参加政协履职活动的委员，按程序终止其委员资格，真正实现能进能出。
第五，完善委员联系群众制度。坚持“请进来”与“走出去”相结合的工作制度。一方面，定期邀请群众走进委员工作站、联络点，开展谈心谈话活动，及时了解民情民意；另一方面，委员要深入基层、深入群众，走进群众家中，与群众开展面对面交流，直接听取群众意见。委员联系群众制度要因地制宜，重视问题导向、结果导向。委员只有懂基层、懂群众、接地气，善于与群众沟通、勇于替群众发声，才能真正获得群众的支持和信任，委员联系群众才能真正联系到实际中、点子上、成果上，才能真正发挥出政协委员参与基层社会治理的制度效能，这样的委员联系群众制度才是有效的。
（四）引导群众参与基层治理。人民政协作为专门协商机构，不仅是政协委员协商议政的平台，还应成为群众表达意见建议、实现有序政治参与的平台，确保群众有机会有能力积极参与基层治理。一是在政协微信公众号、政协门户网站等开通群众留言板和互动窗口，开展基层治理专题讨论，广泛吸收各界群众对基层治理有关问题的看法、意见，广泛征集提高基层治理成效的良策。二是在召开政协全体会议、专题协商会议期间，涉及民生议题时可建立群众旁听制度，积极邀请群众代表参加会议、参与调研、发表意见。三是提案的征集、办理过程向社会公开。通过传媒广泛收集群众意见建议，将群众反映较为强烈的问题列为重点提案线索。可以公开的提案，其办理进度要通过网站等公开渠道向群众及时通报。四是开展面对面协商活动，构建一个融政府部门、政协委员、群众代表、媒体记者、专家为一体的大型协商议事平台，通过群众现场提问、相关部门回应、专家现场点评等方式，扩大协商议政的开放度，推动提高解决问题的质效。
群众有序参与基层治理除了要有机会和平台外，最为重要的一点就是群众自身要有参与意识和参与能力。一要强化基层群众的参与意识和协商理念。一方面，开展社会主义核心价值观的宣传工作，增强基层群众的社会主人翁意识，积极引导其正确认识社会主义民主政治和协商民主；另一方面，开展权利意识、责任意识等专题宣讲活动，激发基层群众的参与热情。二要提高基层群众参与能力和协商素养。在协商治理过程中，尊重基层群众参与社会治理的主体地位，鼓励其独立思考、发表意见、提出建议，提高其协商沟通的能力，培养其参与协商治理的政治素养。三要营造基层社会浓厚协商氛围。用人民群众喜闻乐见和通俗易懂的方式对党和国家相关政策精神进行宣传，鼓励人民群众以民主协商方式广泛参与基层治理，在全社会营造协商文化氛围，使人民群众在参与协商治理过程中不断增强对协商文化的价值认同。
（作者：民建广东省委会理论研究委员会副主任、民建惠州市直二支部主委）
（责编：霍赫）
参考文献:
[1]肖存良：《平衡与优化：人民政协与政治体系研究》，上海人民出版社2017年版。
[2]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯文集：第2卷》，人民出版社2009年版。
[3]吴晓霞：“基层治理现代化中的协商民主”，载《科学社会主义》，2018年第2期。
[4]缪文卿：“国家治理的三重维度及其实践意蕴”，载《求索》，2017年第12期。
[5]中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编》，中央文献出版社2016年版。
注释：
[1]肖存良：《平衡与优化：人民政协与政治体系研究》，上海人民出版社2017年版，第184页。
[2]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯文集：第2卷》，人民出版社2009年版，第53页。
[3]吴晓霞：“基层治理现代化中的协商民主”，载《科学社会主义》，2018年第2期，第121页。
[4]缪文卿：“国家治理的三重维度及其实践意蕴”，载《求索》，2017年第12期，第83页。
[5]中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编（中）》，中央文献出版社2016年版，第77页。
[6]习近平：“在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话”，载《人民日报》，2014年9月22日，第2版。
正文